DEPA是什麼?加入對臺美貿易有什麼幫助?

大數聚

20220301

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原文出自【台美貿易協定新思維】,經原著【台灣銀行家】授權轉載原文,未經同意者請勿任意轉載!

Image Source:pexels

文/周鉅原

台灣亟欲推動台美貿易協定,應該追求多面向的對話、協議、合作項目等,提出符合兩國具有共同利益的項目,在美國公共部門及相關企業中尋找支持的盟友,或能夠先跟美國簽訂幾項不需國會授權╱批准的貿易協定,強化台美經貿關係,等到客觀情況有利於談判全面性的協定時,順手推舟,就易水到渠成。

美國在2018年所採取的貿易戰,不但未如川普所期待的改善美國的貿易逆差,而且對美國的總體經濟也有負面影響。Fajgelbaum等學者估計美國總體經濟大約淨損失了7.2億美元,占GDP的0.04%。但是從2020年大選的結果,卻可以看出來,關稅戰的確在兩黨劇烈競爭的選區,有顯著影響。本文先引用最近學者的研究,藉以了解美國貿易政策制定的誘因,再申論拜登政府的貿易政策走向,作為台灣推動台美貿易協定的參考

貿易戰背後的政策誘因

川普政府上任之後,首先對進口的鋼、鋁分別加徵25%與10%的關稅,明眼的人都知道這是要討好在中西部一些「生鏽州」的選民,用於鞏固這些州的選舉人票。他主導美中的貿易戰,雖然對制裁中國不公平的貿易措施,有正面的意義,其實在驅動民粹主義。川普團隊制定進口的保護關稅是否也基於本身的政治利益,或許可以再加爭論。但是Fajgelbaum等學者在一篇研究報告中,發現以2016年大選時每一個郡(County)為計票單位,在全美3,000多個郡的選區當中,2018年的保護關稅集中於兩黨劇烈競爭地區的產業部門,所以對共和黨得票率在40%至60%的選區,進口影響最為強烈。〔圖1〕顯示保護關稅對美國進口的影響,顏色越深的地區,其進口受到關稅保護的程度越高。也就是保護關稅大多數著重在兩黨競爭激烈的選區,或者解讀為在「搖擺的選區」,川普出手最重。因為在選舉人團(Electoral College)制度之下,總統候選人必須要取得選舉人團的半數以上,才能當選。這一個研究與既存的文獻相當吻合:諸如多數選票邏輯的理論(the Logic of Majority Voting),在位的政府在釐定政策的時候,一定選擇一些對選舉結果具有關鍵性的部門或地區下手,這是貿易戰背後的政策誘因。

Image Source:台灣銀行家

另一方面,貿易對手對美國所採取的報復關稅,則完全著重在比較傾向於共和黨、對當政者支持度比較高的農業帶選區,以便直搗黃龍,從〔圖2〕報復性關稅對美國出口的影響,可以看出顏色越深的地區,其出口受到關稅報復的程度越高,可見貿易對手國對川普所採取的報復手段也相當細緻,美國的對手並非吳下阿蒙。川普政府對這一點有充分認識,所以也不斷對蒙受損失的農民,施以大量補償。Fajgelbaum等學者用一般均衡的方式研究關稅戰的結果,發現政府開徵關稅,扣除了額外補貼的開銷,即使計上相關業者的利潤(製造者的盈餘),也抵擋不了消費者的損失。所以在總體經濟上,有0.04%的淨損失。但是在一個更高的層級,針對中國不遵守貿易規則跟協定,多方巧取豪奪美國的技術與利益,犧牲一些經貿損失,是不得不付出的代價,更何況在習近平放棄了鄧小平韜光養晦的教訓之後,美國不得不出手打這一場貿易戰,所以即使在總體經濟上犧牲了0.04%的GDP,也是值得的。

Image Source:台灣銀行家

民主政治下的自由貿易與FTA簽訂

雖然自由貿易的理想是世界貿易組織(WTO)的DNA,但是在現實的國際政治經濟環境之下,管理式貿易(Managed Trade)幾乎凌駕教科書上的自由貿易理論,尤其是在科技國家主義(Tech-Nationalism)與相互的重商主義(Reciprocal Mercantilism)之下,一些雙邊與多邊的自由貿易協定(FTA)也並非百分之百的自由貿易。同時,任何貿易協定的簽訂,都涉及到國際與國內的政治因素,就以美國政治體制而言,兩大政黨當中,各有其贊成與反對FTA的國會議員。主流的共和黨議員比較贊同自由貿易,但是共和黨中的極右派(與川粉重疊成份很高)則強調貿易保護主義。民主黨當中的建制派,雖然比較強調勞工的福利、環保以及人權,但是只要FTA把這些條款加進去,建制派的民主黨議員也可以支持FTA。但是民主黨當中的進步派(Progressive Wing)對於自由貿易,則興趣缺缺。目前的政治氛圍當中,兩黨四派在國會還正為著拜登總統1.75兆美元的「重建美好未來」法案(Build Back Better)做最後折衝,國會山莊根本無暇顧及其他貿易法案。而拜登總統在目前脆弱多數的國會之下,也只能著重於國內的經濟問題,先讓美國經濟再度強大,才有餘力去處理國際經濟以及區域經濟整合問題

面臨中國步步進逼,北京除了推動一帶一路之外,順利簽訂區域全面經濟夥伴協定(RCEP),同時又申請進入跨太平洋夥伴全面進步協定(CPTPP)。雖然國安團隊也充分了解到經濟與戰略的安全是一物兩面,美國不能夠只推動一個印太戰略,而放任一些亞太國家在戰略安全上依賴美國的保護,卻在經貿方面與中國緊密的整合。更何況這些經貿方面依賴中國的國家,還要受到北京在政治外交上種種的節制,甚至受到無理的霸凌

但是Douglas Irwin曾謂假定真理是在戰爭中被犧牲的第一項,那麼自由貿易的理想就是在民粹主義下第一個陣亡者,除非拜登總統能夠拿出一個漂亮的成績單,得到選民的認同,能夠於2022年期中大選中,在國會席次上得到穩健的多數,讓民主黨中的建制派,聯合共和黨中的主流派,共同推動貿易授權法案(Trade Promotion Act, TPA),有此一快速軌道法案(Fast Track Act)的授權,讓拜登總統放手去談判簽訂雙邊╱多邊的貿易協定(在此法案之下談判成功的貿易協定,國會只能夠表決贊成或反對,不能逐條表決),甚至重返一個自己建造的貿易組織CPTPP。否則,儘管主流派的智庫與國安團隊焦慮呼籲美國重返CPTPP才是兼顧戰略與經濟安全的上上之策,但短期內期待美國簽訂任何自由貿易協定或者重返CPTPP的機會不大。

Image Source:facebook/The White House

拜登的中國政策裡,有所謂的3C元素:即合作(Cooperation)、競爭(Competition)、對抗(Confrontation),美中雙方必須在國際市場上公平的競爭,某些必須合作的議題,也可以合作,但是必須對抗的時候,美國也會奉陪。正如某一退休外交官所言,如果拜登將與中國的競爭視為優先政策目標,那麼加強與亞洲的貿易連結,包括重返CPTPP、與台灣洽談自由貿易協定等,都應該被列入整體戰略思考中的選項。所以華盛頓與北京之間,是冷戰還是冷和,將是一個未可預測的外在因素。國際政治的詭譎多變,不是經濟學的線狀模型可以推演出來的。

有鑑於此,商務部只好提出建造亞太經濟架構的政策,以彌補只重戰略安全而忽略經濟整合的缺失。至少可以在此經濟架構之下,維持美國與亞太經濟的合作。

所以,在美豬進口的公投過關後,美台的貿易談判應該有新思維,並講求新的策略。在目前華盛頓的政治氛圍不太可能談判FTA的情況下,短期內不要期待美國會應允談判美台自由貿易協定(這不只是針對台灣,甚至連傳統的盟邦英國脫歐後,迫切期待與美國簽訂雙邊自由貿易協定的願望,也一樣靠邊站),而是抓住美國建構亞太經濟架構的機會,積極針對一些對台美兩國有共同利益的項目,加強兩國技術投資合作;目前美台之間有多重的合作議題,如在國務院「經濟繁榮夥伴對話」中有美台科技協議、再生能源、婦女賦權等領域;商務部也有能源合作、商業能源夥伴關係、透過美國公司在第三國的工程及採購項目建立與台灣新南向政策的夥伴關係等。就貿易項目而言,貿易代表總署有美國台灣貿易暨投資架構協定(TIFA)會談、數位貿易、生物醫藥供應鏈等議題。吾人應記得透過TIFA的管道,美國全力支持台灣進入WTO。這是為何筆者一再強調恢復TIFA的對話,是何等重要;至於美方是否應用其對CPTPP成員的影響力,幫助台灣進入這個貿易組織,是一個有趣的「理性預期」,留待台灣談判團隊去琢磨,不是本文的主題。


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